【大逆転劇】老朽化プール問題への最適解！全国が驚いた高浜市の「持たない」インフラ革命　高浜市における小学校プールの民間活力導入事業（高浜方式）に関する包括的調査報告

高浜市における小学校プールの民間活力導入事業（高浜方式）に関する包括的調査報告

1. 序論：縮退社会における公共施設マネジメントの転換と「高浜方式」の登場

日本全国の地方自治体は現在、1970年代から80年代にかけて集中的に整備された公共施設の老朽化と、人口減少に伴う税収減という二重の課題、いわゆる「公共施設更新問題」に直面している。

例えば、愛知県弥富市では今後40年間で公共施設の更新費用が331.9億円不足すると試算され、延床面積の23.6%削減を目標に掲げるなど、地方財政は極めて厳しい状況にある。   

こうしたマクロ的な構造課題に対し、学校建築物の大部分を占め、かつ年間利用期間が夏季の2〜3ヶ月に限定される「屋外水泳プール」は、維持管理費と将来の大規模改修費を要する極めて非効率なインフラとなっている。

この課題に対して、愛知県高浜市が全国に先駆けて打ち出した解決策が、通称「高浜方式」と呼ばれる画期的な公共施設マネジメント手法である。   

本報告書は、高浜市が実施した小学校プールの事業方式、規模、資金計画、事業主体、経理構造、および補助金等の財政スキームについて、網羅的かつ多角的な視点から精緻に分析したものである。

本事業は単なる「プールの民間委託」にとどまらず、PFI（Private Finance Initiative）方式を用いた学校施設の複合化、未利用市有地の民間貸与、教育現場における教員の働き方改革、そして地域経済の活性化を同時に達成する極めて高度な官民連携（PPP: Public-Private Partnership）のモデルケースとして位置づけられる。   

2. 事業方式の全体像：BTO型PFIと市有地活用のハイブリッドスキーム

高浜市が採用した事業方式は、単一の契約に基づくものではなく、学校本体の再整備と、水泳授業の受け皿となる民間プールの誘致・活用という、複数のスキームが並行して機能する複合的な構造を有している。

行政が自ら資金調達を行うDBO（Design-Build-Operate）方式とは異なり、民間事業者の資金調達力を活用するPFI手法が中核となっている。   

2.1. 高浜小学校等整備事業におけるBTO型PFI方式の採用

高浜小学校の建て替えを契機として、市は2016年（平成28年）から事業者選定に向けた説明会等を開始し、2017年に事業者を選定、2019年3月に施設を完成させるという迅速なプロセスを経た。

この再整備事業（高浜小学校等整備事業）には、民間事業者の資金や経営ノウハウを活用するBTO（Build-Transfer-Operate：建設・移転・運営）方式のPFIが採用された。   

BTO方式のもとでは、特別目的会社（SPC）が新校舎、体育館（メインアリーナ）、児童センター、サブアリーナ、公民館等の複合施設を設計・建設し、完成後に所有権を高浜市に移転する。

その後、長期間（通常は数十年間）にわたり、同SPCが施設の維持管理と運営を担う。

原則として、地方自治法第238条の4第1項の規定により、行政財産である学校施設に私権を設定することには厳格な制限があるが、PFI事業として実施することで特別な規制緩和が適用され、民間による長期的な運営が可能となっている。

このスキームにおいて「プールは整備しない」ことが要求水準として明確に定義され、2018年の夏季休暇終了後から旧プールの解体工事が開始された。   

2.2. 未利用市有地の活用と民間プールの誘致（使用貸借契約）

学校にプールを整備しない代替措置として、市は水泳授業を民間の屋内プールで実施する方針を固めた。

この受け皿を市内に確保するため、市は旧・勤労青少年ホーム跡地という市有地（未利用地）を活用する「勤労青少年ホーム跡地活用事業」を展開した。   

この事業では、高浜市と民間事業者の間で使用貸借契約（あるいは定期借地契約）を締結し、市有地を民間事業者に貸与することで、民間事業者の自己資金によって総合スポーツ施設を建設・運営させるスキームが構築された。

市は施設の所有権を持たず、建設費も負担しないが、市内の全小学校（5校）の体育における水泳授業を同施設に長期的かつ安定的に委託する（サービスを購入する）ことで、民間事業者の投資回収に対する予見可能性を担保したのである。   

3. 施設の規模と構造的特徴

本事業の規模は、対象となる教育機関の数、児童数、および受け皿となる民間施設の物理的スケールの両面から評価する必要がある。

3.1. 対象となる学校規模と授業枠の再編

本方式の対象となるのは、高浜市内の全小学校5校である。

高浜小学校をモデルケースとして平成31年度（2019年度）の6月5日から民間プールを活用した授業へと順次転換された。   

従来、高浜市の小学校における水泳授業は、1年生から6年生まで各学年あたり年間10〜11時間が配当されていた。

この時間数を維持しつつ、全5校の児童を民間施設へ計画的にバス輸送し、水泳指導を行うという極めて大規模なロジスティクスが構築されている。

民間施設の一般稼働状況と学校の時間割（1限45分）を高度に調整する必要があり、移動時間を含めたカリキュラムの再編が実施された。   

3.2. 民間受け皿施設「コパンスポーツクラブ高浜」の規模と技術仕様

市有地（愛知県高浜市論地町5丁目6-55、最寄駅：高浜港駅）に建設された「コパンスポーツクラブ高浜」は、敷地面積8,728.57平方メートルという広大なスケールを誇る。

本施設は平成31年（2019年）4月1日にオープンし、屋内プールだけでなく、トレーニングジム、スタジオ、屋外テニスコート（旧施設の代替機能）を備えた総合スポーツクラブとして整備された。   

特筆すべきは、施設の技術的機能と安全性である。

屋内温水プールは、結露排水対策として切妻型および片流れ型の屋根形状を採用し、構造鋼材には塩素が充満する過酷な環境での耐腐食性を確保するための溶融亜鉛メッキ処理が施されている。

また、複合皮膜（皮膜9μm+クリア塗膜12μm）を用いた専用開発のアルミ型材と複層ガラスの組み合わせによる断熱・結露防止機能や、約99%の紫外線をカットする強化合わせガラスの採用など、児童の健康と安全を最優先した建築基準法に基づく最高水準の環境が提供されている。

また、地域開放エリアと学校利用エリアの動線を分離し、エントランスホール管理室による一元的な監視とセキュリティゲートを設けることで、不審者の侵入を防ぐ厳格なセキュリティ体制が構築されている。   

4. 事業主体とプレイヤーの構造

高浜方式が画期的である理由の一つは、事業主体の構成において、地元企業を中心としたコンソーシアムと、全国レベルの専門ノウハウを持つ事業者を巧みに組み合わせている点にある。

4.1. 高浜小学校等整備事業の事業主体（SPC）

PFI事業の受け皿として設立された特別目的会社（SPC）は「あおみが丘コミュニティ株式会社」である。同社の構成は徹底して地元企業や地域密着型企業が主体となっている。   

代表企業である株式会社近藤組をはじめとする地元建設企業群が中心となることで、PFI事業から生み出される建設需要や長期的な維持管理業務の利益が市外へ流出することを防ぎ、地域経済の活性化と地元雇用の創出に直結する設計となっている。   

4.2. 民間プール活用・施設運営の事業主体

一方、水泳授業の委託先であり、跡地活用事業者として施設を建設・運営する主体は「株式会社コパン」である。

同社は岐阜県多治見市に本社を置き、東海地方を中心に40年以上のスイミング指導実績とスポーツクラブ運営ノウハウを持つ企業である。   

民間企業が公教育のインフラを担うためには、独自の収益基盤の確立が不可欠である。

コパン社は、平日昼間の水泳授業枠以外（放課後、夜間、休日）において、民間スポーツクラブとしての積極的な営業活動を展開している。

例えば、幼児から中学生向けの水泳教室では週1回の月会費を8,470円、スイムサークルのフリー利用を月額11,330円に設定し、さらに入会金や年会費等の初期費用を徴収する強固な収益モデルを構築している。

また、夏休み期間中には「水上遊具」「水中スクーター」「水中ドッジボール」といったエンターテインメント性の高いイベントを企画・開催し、稼働率の最大化を図っている。

このような民間事業者としての自律的な収益活動が存在するからこそ、行政側は低廉なコストでサービスを購入することが可能となるのである。   

5. 資金計画と経理構造：コスト削減とVFMの創出

高浜方式の導入において、最も厳格な評価が求められたのが資金計画とVFM（Value for Money：支払い対効果）の算定である。

従来の直営方式（行政による施設保有と運営）から民間委託方式への転換による財務的効果は極めて大きい。

5.1. 従来方式におけるライフサイクルコスト（LCC）の限界

高浜市における従来の学校プール維持管理費は、1校あたり年間約180万円、市内5校合計で年間約900万円に達していた。

しかし、このランニングコスト以上に財政を圧迫するのが、老朽化に伴う大規模修繕および改築コスト（資本的支出）である。   

一般的に、プール施設を65年間維持した場合の概算経費（新設・解体・改修・運営費の総額）のシミュレーションにおいて、施設のタイプ別に必要となるライフサイクルコスト比率（LCC比率）は劇的に変動する。

上記のデータが示す通り、屋内温水プールを自治体が独自に建設し65年間維持した場合、約60億2,400万円もの莫大な税金が投じられることとなる。

高浜市は、プールを持たないことで、将来確実に発生するこの「数億円から数十億円規模の改修・維持コスト」を完全に回避することに成功した。   

5.2. アベイラビリティ・ペイメントと費用構成

PFI事業および民間委託において、市は施設の所有に伴う不確実なコストから解放され、あらかじめ平準化された「サービス購入料（アベイラビリティ・ペイメント）」を民間事業者に支払う経理構造へと移行した。   

従来方式における1校あたりの年間維持費約180万円の内訳は、水道代が約100万円、下水道代が約50万円、水質管理のための薬剤費等が約20万円と、単なるリソースの消費に費やされていた。

一方、新方式における委託料は「指導料」「バス運行料」「施設利用料」という3つの付加価値的要素に再配分されている。   

他自治体における同等スキームの積算資料（あま市における見積もり例）を参考にすると、年間20回程度の授業実施（対象生徒3クラス合同）において、約600万円（指導料約331万円、バス運行料約165万円、施設利用料約41万円等）という内訳が試算されている。

高浜市の具体的な単価総額は事業計画内で平準化されているが、愛知県内の刈谷市や碧南市、西尾市等の近隣自治体も高浜方式の有用性を高く評価し、同様の予算化に向けた検討や実績の構築を進めている。   

5.3. リスク分担と突発的費用負担の事例（ガラ混じり土問題）

官民連携事業において極めて重要なのが、事業契約における「リスク分担（Risk Allocation）」の規定である。

勤労青少年ホーム跡地活用事業においては、地中埋設物（瑕疵）に関するリスク負担の規定が、後に大きな財務的影響をもたらした。   

コパン社による施設整備に向けた解体工事等の過程で、地中から破砕瓦やレンガ片等が混入した「ガラ混じり土（産業廃棄物）」が約4,070立方メートルにわたり大量に発見された。

募集要項および事業契約書第10条の規定によれば、「調査資料等により予見できない用地の瑕疵リスク」は土地所有者である高浜市が負担することとされていた。

当初、市は自らが排出事業者となり入札を行ったが不調に終わり、事業の遅延を防ぐため、市、コパン社、および建設業者（コパンの構成員）の3者で費用負担に関する協定を締結した。

最終的に市は2億251万800円（税込み）の処理費用を公費から支出した。

この件に関しては「請負契約の実質を持つにもかかわらず随意契約である点」や「議会の議決を経ていない点」などを理由に住民監査請求も行われた。

この事例は、PFIやPPPにおける地中障害物リスクの重大さと、事前の地歴調査・契約におけるリスク分担規定の精緻化がいかに重要であるかを示す貴重な教訓となっている。   

6. 補助金政策と財源調達スキーム

高浜市の事業において、国庫補助金や特定の交付金の活用は、全体の資金計画の中で特異な位置づけにある。

本質的な財源戦略は「補助金の獲得」ではなく、「負債の抑制」と「民間資本の活用」にある。

6.1. 国の施設整備補助金に対する戦略的アプローチ

文部科学省およびスポーツ庁は、学校体育施設等の整備に関する補助制度を有している。例えば、プールの水質浄化機能（飲料水化機能）の付加に対して、屋外プールで6,600円/平方メートル、屋内プールで7,600円/平方メートルといった補助基準額が設定されている。   

しかし、これらの補助金は「自治体が自ら施設を建設・改修する」ことを前提としたものであり、必然的に莫大な自治体負担（地方債の発行）を伴う。

高浜市は、目の前の補助金獲得に動かされることなく、自前での建設を放棄するという決断を下したため、プール建設そのものに対するこれらの施設整備補助金には依存していない。

6.2. 将来世代への負担転嫁の回避と財政の健全化

本プロジェクトの背後にある財政哲学は、将来のツケとなる「赤字国債」や「赤字地方債」の発行を厳格に回避することである。

将来の改築費用として数億円の起債を行えば、人口減少フェーズにある将来の市民に対して過度な税負担を強いることになる。   

高浜市は、プール運営という機能的サービスを民間から「購入（経常的支出）」し、施設の建設・改修という「資本的支出」を民間企業のバランスシートに移転させた。

これにより、行政のバランスシートの健全化を図りつつ、浮いた財源を学校本屋や児童センター、公民館といった他の複合機能施設の整備に集中投下することが可能となったのである。   

7. 第二次・第三次波及効果（インサイト）

「高浜方式」が優れているのは、単なる財務的コスト削減（一次的効果）にとどまらず、教育現場の働き方改革、児童の教育環境向上、そして地域社会全体のレジリエンス強化という多次元的な波及効果を生み出した点にある。

7.1. 教育品質の劇的向上と天候リスクの排除

従来の屋外プールを利用した水泳授業は、水温・水質の管理が困難であり、天候（雨天や猛暑・熱中症アラート）による授業のキャンセルが頻発していた。

これはカリキュラムの安定的な進行を阻害する重大な要因であった。

民間屋内プールへの移行により、天候に一切左右されず、水質と水温が年間を通じて一定に保たれた快適な環境での授業が可能となった。   

また、指導体制の面では、従来の「教職員のみによる一斉指導と監視」から、「専門インストラクターによる高度な技術指導」と「教職員による全体監視・補助」という重層的な連携体制（チームティーチング）へと移行した。

これにより、児童の泳力レベルに応じたきめ細やかな指導が実現し、水難事故等のリスクが大幅に低減されている。   

7.2. 教職員の「働き方改革」の体現

日本の公教育において、プールの維持管理は長年、教員の多大な無償労働に依存してきた。

シーズン前のプール清掃、早朝からの注水、毎日の水質（塩素濃度）確認、濾過機の稼働点検など、本来の教育活動以外の業務が教職員に重くのしかかっていた。   

高浜方式の導入により、これらの物理的な維持管理業務や水質管理は民間事業者の専門スタッフに完全に委託され、教職員の負担は実質的に「ゼロ」となった。

これは、近年文部科学省が強く推進する「学校における働き方改革」の理念を、インフラの構造転換を通じて根本的に解決した画期的な実例と評価できる。   

7.3. 予防保全と資産の長寿命化の実現

公共施設マネジメントにおける最大の課題は、事後対応型の「事後保全（壊れてから直す）」による突発的かつ高額な修繕費の発生である。

高浜方式（PFIおよび民間委託）においては、長期的なサービス水準維持が契約上の義務となるため、民間事業者自らが利益を確保するために、計画的かつ効率的な「予防保全（壊れる前に直す）」を徹底するインセンティブが働く。

これにより、故障によるダウンタイムが最小化され、地域内に存在するインフラ全体の長寿命化が達成されている。   

7.4. 防災拠点としての機能強化と地域コミュニティへの還元

学校施設全体の設計思想として、複合施設化に伴う防災拠点としての機能強化が図られている。

高浜市の立地特性を考慮し、多人数が収容可能なメインアリーナやサブアリーナ、200台規模の駐車場を集約整備することで、有事の際の避難所運営がより円滑になるよう適正配置が行われている。

さらに、プールのステンレス製構造などを活用して災害時の非常用水源として機能させる防災戦略とも親和性が高いインフラ構造となっている。   

また、授業が行われない放課後や休日は、当該民間プールが「市民プール」や「スイミングスクール」として地域住民や子どもたちに広く一般開放されている。

これにより、地域社会の健康増進やコミュニティ形成の場が提供されると同時に、民間事業者はその収益によって維持費をまかない、結果的に自治体へのサービス購入料（委託料）を低減させるという好循環を生み出している。   

8. 結論：縮退社会における持続可能な公共インフラの最適解

高浜市が主導した小学校プールの事業方式転換（高浜方式）は、人口減少と財政難に直面する全国の自治体にとって、極めて示唆に富むケーススタディである。

本報告書による分析の結果、以下の3点が最大の成功要因として結論付けられる。

第一に、「所有すること」から「機能を利用すること」へのパラダイムシフトである。

BTO型PFI方式と未利用市有地の民間貸与を組み合わせることで、市は巨額の資本的支出（建設費および将来の改修費）を回避しつつ、平準化されたアベイラビリティ・ペイメントによって安定的な公共サービス（水泳授業）を調達することに成功した。

第二に、教育現場の質の向上と合理化の同時達成である。

天候に左右されない屋内環境と、専門インストラクターによる質の高い指導は児童への直接的メリットを生み、同時に教員の過重な維持管理業務を完全に消滅させた。

これは、財政措置と働き方改革を同時に解決する稀有な施策である。

第三に、自律的な地域内エコシステムの構築である。

PFI事業を地元建設企業等によるコンソーシアム（あおみが丘コミュニティ株式会社）に委ねることで資金の域外流出を防ぎ、同時に専門ノウハウを持つ事業者（株式会社コパン）を誘致し、同事業者が民間ビジネスとして独自の収益を上げることを許容することで、持続可能な地域のスポーツ・健康増進拠点を生み出した。

ただし、地中埋設物の処理費用負担に関する法的論争が示す通り、官民の事業契約において「予測不可能なリスク」をどちらが、どのように負担するかについての高度な契約実務能力と法的準備が自治体側に求められる点には強い留意が必要である。

総じて、高浜市におけるプール民間委託および複合施設整備事業は、地方自治法や各種規制の枠組みを柔軟に活用しつつ、財政の健全化、教育の高度化、地域活性化の「三兎」を追うことに成功した卓越した事業モデルであり、今後の日本における公共施設再編のナショナル・スタンダードとなり得る可能性を秘めている。