ゼロメートル地帯の悲劇を防げ：弥富市「防衛的都市計画」へのパラダイムシフト 決壊は「想定外」ではない。木曽川堤防の真実と弥富市が挑む「命を守るマスタープラン」 国頼みの防災からの脱却。海抜ゼロメートル地帯・弥富市を救う「防災KPI」の衝撃

1. 序論：海抜ゼロメートル地帯における都市計画の根本的ジレンマと前提条件の再定義

愛知県弥富市をはじめとする木曽三川下流域は、日本最大級の海抜ゼロメートル地帯に位置しており、極めて脆弱な地形的条件を抱えている。

地表面標高が平均してT.P.（Tokyo Peil：東京湾中等潮位）マイナス1.5メートル程度に位置する一方で、伊勢湾台風クラスの巨大台風来襲時に想定される計画高水位や高潮水位はT.P.+6.00メートルを優に超える水準に達する。

すなわち、市街地を防御する堤防が1カ所でも破堤すれば、一定の時間を経て市街地は瞬時にして水深数メートルの濁流に呑み込まれ、マイナス1.5メートルの地盤に対して数メートルの水圧がのしかかるという物理的制約の上に、すべての市民生活と経済活動が成立している。   

都市計画マスタープランは、都市計画法第18条の2に規定される「市町村の都市計画に関する基本的な方針」であり、将来の土地利用や都市施設整備の最も基本となる指針である。

一方、災害に対するハード・ソフトの対策は「弥富市国土強靱化地域計画」や「地域防災計画」等で別途定められており、従来、行政の縦割り構造の中でこれらは明確に分断されてきた。   

しかし、都市計画の本来の目的が「住民の生命・財産を守り、持続可能な都市環境を形成すること」であるならば、所管が国であるという理由のみで、市街地を水没から守る唯一の防壁である「堤防の欠陥」から目を背けることは都市計画の根底を崩す要件に他ならない。

本報告書では、木曽川堤防が抱える構造的欠陥について詳細に検証する。

その上で、次期都市計画マスタープランにおいては、従来の都市計画法第18条の2の枠組みに「弥富市国土強靱化地域計画」の要素を明確に包含・連動させ、国の管轄下にある堤防の安全度をマスタープラン上の「都市構造の絶対的な前提条件」や「防災KPI（重要業績評価指標）」としてどのように位置づけるべきかについて、包括的な分析と提言を行う。

2. 木曽川堤防の現状と構造的欠陥の工学的検証

弥富市の安全を担保する木曽川堤防は、1959年の伊勢湾台風の甚大な被害を経て段階的に整備された高潮堤防である。

海岸堤防から尾張大橋付近に至る区間については、三面張りの強固な高潮対応堤防として一定の整備がなされている。

しかし、最新の地盤工学的知見と気象変動の激甚化を踏まえると、現在の堤防、とりわけ国道1号の尾張大橋から近鉄・JRの路線に至る区間には、都市計画の前提を覆しかねない複数の致命的なウィークポイントが放置されている。   

2.1 尾張大橋（国道1号）周辺における高潮堤防高の絶対的不足と「単一障害点」リスク

木曽川を横断し、愛知県弥富市と三重県桑名市を結ぶ国道1号「尾張大橋」は、1933年に完成した歴史的橋梁である。

この尾張大橋の取り付け部（橋詰部）周辺は、現在の治水基準から見て極めて危険な状態にある。   

国土交通省の検証によれば、スーパー伊勢湾台風級の台風による高潮が発生した場合、計画高潮堤防高である「T.P.+6.00m」に対し、尾張大橋の橋詰部は大幅な高さ不足を生じている。

具体的には、左岸（愛知県弥富市側）で約1.1mの不足（延長約85m）、右岸（三重県桑名市側）で約1.3mの不足（延長約210m）が生じていることが確認されている。

周辺の堤防が波返しを含めて概ねT.P.+7.0mから+7.5m程度を確保している一方で、国土交通省の管轄である国道1号の路面高は極めて低く、推定でT.P.+5mを下回る。   

現在、国が想定している緊急対策は、高潮等の異常気象が予測された段階で、橋詰部の左右岸交差点部に「大型土のうを2段積み」して越水・越波を防ぐという運用（ソフト対策）に依存したものである。   

都市計画の観点から見れば、この事実は極めて深刻である。堤防は「線」で機能するインフラであり、99%の区間がT.P.+7mを確保していても、1カ所のウィークポイントがT.P.+4〜5m台であれば、都市の安全度はその最も低い箇所（単一障害点）に依存することになる。

この箇所から高潮が流入すれば、瞬く間に市街地は水没する。

2.2 内水側（住宅地側）対策の欠落と側方流動（液状化）リスクの放置

堤防の高さ不足に加えて、さらに深刻な構造的欠陥が「地震時の液状化に伴う堤防の側方流動と沈下」である。

木曽三川下流部は基礎地盤に厚い砂層（液状化層）が分布しており、南海トラフ巨大地震が発生した際、広範囲で地盤が液状化し、堤防が数メートル単位で沈下することが科学的解析により実証されている。   

液状化による堤防の破壊メカニズムは、単なる鉛直方向の沈み込みに留まらない。

基礎地盤が液状化してせん断抵抗力を失うと、自重の大きい堤防の盛土が基礎地盤を押し潰し、川表（河川側）および川裏（内水・住宅地側）に向かって地盤が押し出される「側方流動（すべり変形）」が発生する。   

国土交通省木曽川下流河川事務所では、「SAVE-SP工法（砂圧入式静的締固め工法）」による天端直下の地盤改良等を進めている。

しかし、川表については鋼矢板（シートパイル）の打設や護岸工が施されている区間がある一方で、川裏（住宅地側）については、シートパイルの打設等による抜本的な地盤拘束がなされていない区間が多数存在している。

これは、住宅地が堤防法尻に極度に近接していることによる施工ヤードの制約や莫大なコストアップを避けるための行政的妥協であると推察される。   

非対称な地盤条件においては、地震時に堤防全体の応力が脆弱な住宅地側へと集中し、大規模な側方流動を誘発する危険性が極めて高い。

堤防が川裏に向かってすべり崩壊を起こせば、隣接する住宅は押し潰され、直後の高潮によって市街地全体が壊滅する。

これは堤防を前提として成立している弥富市の都市計画にとって「根底を崩す要件」である。   

3. 「都市計画法第18条の2」と「強靱化計画」の分断が生む現行計画の限界

前述の通り、木曽川堤防は「尾張大橋周辺の高潮越水リスク」と「住宅地側への側方流動・崩壊リスク」という二重の致命的脆弱性を抱えている。

現在の弥富市の都市計画マスタープランがこれらのリスクをどう扱っているかを検証する。

3.1 現行マスタープランと強靱化計画の棲み分けによる弊害

現行の「弥富市都市計画マスタープラン」は、都市計画法第18条の2に基づくまちづくりの基本方針として、将来像や土地利用方針を定めている。

本計画の中では、「安全・安心な生活を守る強くしなやかな都市づくり」が設定されているものの、その具体的施策は「河川改修や堤防整備の促進」といった抽象的な要望に留まっている。   

一方で、堤防のハード対策や流域治水、避難行動といった具体的な強靱化施策は、「弥富市国土強靱化地域計画」や「弥富市地域防災計画」といった別体系の計画に委ねられている。

この「都市空間の将来像（都市計画法）」と「災害リスクへの対処（強靱化計画）」の計画体系の分断が、致命的な弊害を生んでいる。   

つまり、地域防災計画等でどれほど詳細なハザードマップや避難マニュアルを整備しても、土地利用を決定する都市計画マスタープランにおいて、国交省管轄の堤防の脆弱性を「所管外事項」として前提条件から外してしまうと、災害リスクを空間的にコントロールする法的根拠（都市計画法に基づく開発許可や地区計画の網かけ）が失われてしまうのである。   

3.2 災害危険区域的認識の欠如

国交省に対して尾張大橋の架け替えや堤防強化を要望している事実は重要であるが、対策完了までには数十年を要する。

「現在の堤防は未完成であり、明確な欠陥を抱えている」というシビアな現実を、都市計画法上の「土地利用の制約条件」としてマスタープランに記述するパラダイムシフトが不可欠である。

堤防が絶対的に安全でない以上、現在の弥富市の市街地は実質的に「災害危険区域」と同等のリスクを内包しているという認識を出発点にしなければならない。

4. 都市計画マスタープランと国土強靱化計画の包括的一体化戦略

次期都市計画マスタープランの改定作業においては、都市計画法第18条の2に基づくまちづくりの方針内に、「国土強靱化地域計画」が目指す「県民の命を最大限守る」「財産への被害を減らす」といった目標や要素を空間戦略として直接的に融合させる必要がある。   

4.1 「強靱化」を前提とした土地利用規制と「ウィークポイント」の明文化

国土強靱化地域計画で示される被害想定（木曽川氾濫時の市全域の浸水リスクや液状化リスク）を、マスタープランの土地利用方針上で空間的にマッピングし、尾張大橋周辺や液状化対策が未了の区間を「構造的ウィークポイント（浸水防御の単一障害点）」として明確にテキストおよび図面上で明示する。   

これにより、建築基準法第39条に基づく「災害危険区域」の指定に準ずるような「水害特別警戒誘導ゾーン（仮称）」をマスタープランに位置づけ、民間開発に対してピロティ構造の採用や重要設備の高層階設置を強く誘導する法的・政策的根拠とする。

強靱化計画の「被害軽減」目標を、都市計画の「用途指定」という具体的な空間制限に変換するプロセスである。

4.2 大規模インフラ整備を契機とした「次世代型防災拠点（命山）」の空間的担保

現在進行中の一宮西港道路の整備計画は、強靱化計画が掲げる「広域避難」や「物資供給拠点」の確保という観点から、海抜ゼロメートル地帯における「人工高台」の創出機会として最大限に活用されなければならない。   

次期マスタープランにおいては、新規インターチェンジ周辺等に建設発生土を活かした次世代型防災拠点「命山（いのちやま）」の創出を位置づける。

そして、単なる強靱化の理念に終わらせず、都市計画法第53条を活用して当該用地に建築制限をかけ、将来の防災拠点として空間的・計画的に担保する。

国管轄の堤防に欠陥があるなら、市は都市計画法に基づく権限を駆使して、市街地内部に水没しない「絶対安全領域」を自前で確保するという防衛的都市計画である。   

5. 強靱化要素を組み込んだ「防災KPI（進行管理指標）」の導入と市民への情報開示

従来の都市計画法に基づくマスタープランが抱えていた最大の弱点は、目標年次における将来像を描くことに終始し、毎年の進捗を定量的に追跡するメカニズムに乏しかったことである。

次期マスタープランでは、強靱化計画の要素を組み込み、その進捗状況をチェック・公表するKPI（重要業績評価指標）の仕組みを構築しなければならない。

5.1 国管轄事業を市の「都市計画KPI」として管理する意義

マスタープランの改定期間中において、国交省に対し「尾張大橋周辺の堤防高不足や住宅地側のシートパイル未打設問題にどう対応するのか」と問うても、即座に明確な回答を得ることは実務上不可能に近い。

しかし、「国の事業だから市の計画では管理できない」と切り捨てるのではなく、「国の事業の進捗率＝弥富市の空間的強靱性の向上率」と捉え、これをマスタープランのKPIとして組み込むべきである。   

東京都江戸川区の都市計画マスタープランでは、国・都の事業である「高規格堤防（スーパー堤防）」の整備進捗や「特定緊急輸送道路沿道の耐震化率」を明確な数値目標（KPI）として設定し、定期的に進捗レポートとして公開している。

弥富市もこの手法を直接的に導入するべきである。   

5.2 マスタープランに組み込むべき「国土強靱化連動型KPI」の具体案

次期マスタープランにおいては、以下のような定量的なKPIを設定し、毎年その数値を調査し、市民に公表する仕組みを構築する。

5.3 市民とのリスク・コミュニケーションの進化

これらのKPIを毎年評価し公表することは、市民に対して「現在、私たちのまちの物理的な防御力（強靱性）は何パーセントなのか」「どの箇所がまだウィークポイントとして残されているのか」を高い透明性をもって開示するプロセスである。

客観的数値として公表すること自体が、強靱化計画が掲げる「自分の命は自分で守る」という自助の精神や、地域防災力向上への最大の動機付けとなる。

さらに、このKPIデータが、市長や市議会が国に対してインフラ投資（尾張大橋の早期架け替え等）を要求する際の、説得力のある論拠（エビデンス）となる。   

6. 結論と提言

本検証報告書の分析を通じ、弥富市の次期都市計画マスタープラン再構築に対する結論として以下の提言を行う。

1. 「都市計画法第18条の2」と「強靱化計画」の抜本的融合 従来の「空間デザインのマスタープラン」と「防災対策の強靱化計画」の分断を解消し、木曽川堤防の構造的欠陥（尾張大橋周辺の高さ不足、住宅地側の側方流動リスク）を、都市計画上の「前提条件（ウィークポイント）」として土地利用方針等に明記・反映させなければならない。   

2. 防衛的都市計画の展開と空間的担保 堤防の管理が国交省であることは、市が都市計画においてそのリスクを度外視してよい理由にはならない。一宮西港道路等の大規模開発に伴う「命山」の整備を位置づけ、都市計画法に基づく建築規制等を駆使して、市街地内に強靱な安全領域を担保する必要がある。   

3. 強靱化KPIによる進行管理と情報公開システムの制度化 江戸川区の事例に倣い、国管轄のインフラを含めた都市の安全性（側方流動対策進捗率や堤防高充足率等）を測る具体的なKPIをマスタープランに導入すべきである。都市の空間構造としての強靱性を毎年測定・公表するPDCAサイクルを、都市計画法第18条の2の枠組みの中に制度として確立することが、今最も強く求められている。