「誰一人取り残さない」の本当の意味——役所の福祉とボランティアの福祉はどう違う？　全員を救う「役所」と、目の前の一人を救う「ボランティア」。2つの正義が結びつく時 8050問題に立ち向かう！「縦割り行政」を越えるネットワーク型福祉とは

1. 全体像と背景

現代日本において「8050問題」や「ダブルケア」といった複雑・複合的な生活課題が顕在化する中、従来の「属性別・対象者別」の縦割り行政システムは限界を迎えています。本論考は、2021年に本格施行された「重層的支援体制整備事業」を、単なる窓口の統合ではなく、日本の福祉史における「行政の公平性」と「ボランティアの個別性」を再統合する高度な哲学的試みとして位置づけています。

2. 行政とボランティアの哲学的対峙

日本の福祉体制は、民間の自発的な慈善事業が先行し、後から行政が予算と基準を与えて制度化してきた歴史（共同作業所運動など）を持ちます。この過程で生じる、2つのパラダイムの決定的な差異は以下の通りです。

3. 包括的支援の具体化と重層的支援体制

現代の複雑な課題に対して、行政の「公平な基盤」とボランティアの「個別的柔軟性」を統合するため、以下の5つの事業が一体的に展開されます。

• 属性や世代を問わず受け止める包括的相談支援（断らない相談）

• 潜在的な困窮者へ支援者から歩み寄るアウトリーチ等を通じた継続的支援

• 個人の状況に応じた社会とのつながりを構築する参加支援

• 住民同士の支え合いや交流のプラットフォームを育む地域づくり

• 複雑な事例に対し、複数機関がチームとして計画的に対応する多機関協働

4. 「誰一人取り残さない」の再定義

多機関協働において不可欠なのは、行政職員や専門職が権限の壁を越えて「みんなで悩む」という当事者性を持ち、組織文化を変革することです。特に、公的性格と民間的柔軟性を併せ持つ「中間支援組織（NPOや社協など）」の高度なコーディネート能力が鍵を握ります。

これからの包括的支援における「誰一人取り残さない」とは、画一的な制度の網を掛けることではなく、多様な主体の協働によってオーダーメイドの「個別の支援ネットワーク」を事後的に組み上げていく実践へと概念がアップデートされています。

この論考は、複雑化する社会課題に対する次世代の地域共生社会のあり方を見事に描き出しています。このサマリーをベースとして、さらに「中間支援組織の具体的な人材育成」や「自治体における多機関協働の課題」など、特定のテーマを深掘りしていくことも可能ですが、どのような目的でこの論点を発展させたいとお考えでしょうか？

日本の社会福祉における「包括的支援」の歴史的系譜と哲学的基盤：行政の「公平性」とボランティアの「個別性」の統合に向けた包括的考察

1. 序論：社会福祉におけるパラダイムの転換と「包括的支援」の浮上

現代の日本の社会福祉において、「包括的支援」あるいは「包括的な支援体制の整備」は、福祉政策の歴史的転換点として最も重要なアジェンダとなっている。

少子高齢化の急速な進行、家族機能の縮小、および地域社会におけるつながりの希薄化を背景に、現在の日本社会では「8050問題（80代の親が50代のひきこもりの子の生活を支えることによる経済的・精神的困窮）」や「ダブルケア（育児と親族の介護が同時期に発生する状態）」といった、極めて複雑化・複合化した生活課題が顕在化している。

これらの課題は、高齢者、障害者、児童、生活困窮といった従来の「属性別・対象者別」に整備されてきた縦割りの行政システムでは対応困難な、いわゆる「制度の狭間」を生み出してきた。   

この構造的な限界を突破するため、令和2年（2020年）の社会福祉法改正により創設され、令和3年（2021年）から本格施行されたのが「重層的支援体制整備事業」である。

本事業は、属性や世代を問わず地域住民の相談を包括的に受け止め、複数の関係機関が協働して支援にあたる仕組みの構築を目指すものである。   

しかしながら、この「包括的支援」への移行を、単なる行政手続きの変更や窓口の統合といった表面的な政策転換として捉えるべきではない。

それは、日本国憲法制定以前から脈々と続く「宗教団体や民間篤志家による自発的な慈善事業」の系譜と、戦後に確立された「行政による普遍的・公平な福祉制度」の系譜という、根本的に異なる二つの福祉の原理を、現代的な文脈において再統合しようとする極めて高度な哲学的・実践的試みとして位置づけることができる。

本稿では、日本の社会福祉制度の歴史的変遷を概観した上で、1990年代の「ボランティア元年」に提起された「行政の公平性」と「ボランティアの個別性」の決定的な差異を理論的枠組みとして用いつつ、現代における中間支援組織の役割と、多機関協働を通じた「誰一人取り残さない」福祉の新たな意味合いについて、網羅的かつ深層的に考察する。

2. 日本の社会福祉体制の歴史的変遷：民間支援から行政の制度化への軌跡

現代の包括的支援体制を理解するためには、まず日本の社会福祉がどのような歴史的プロセスを経て国家の公的責任へと移行し、そして再び民間や市民社会との協働を志向するようになったのかを整理する必要がある。

日本の社会福祉の歴史は、公的責任が極めて限定的であった時代において、宗教組織や民間人が果たした役割の大きさを抜きにしては語ることができない。

2.1 恤救規則から救護法へ：限定的な公的責任と宗教・慈善事業による補完

明治維新後の近代国家建設期において、日本の公的な救済制度は極めて限定的なものであった。

明治7年（1874年）に制定された「恤救規則」は、日本で初めての全国統一的な救済制度であったが、その根底には「人民相互の情誼（相互扶助）」を第一義とする思想が強く敷かれていた。

すなわち、国家による救済は、身寄りのない極貧の高齢者、重度の障害者、孤児などにのみ恩恵的に与えられるものであり、対象は厳しく制限されていたのである。   

この制度下において、国家や役所の役割は最小限に留められており、貧困や社会的排除に苦しむ人々の実質的な受け皿として機能したのは、仏教やキリスト教などの宗教家、あるいは民間の篤志家を中心とする「慈善事業」や「救済事業」であった。

彼らは、孤児院の設立、非行少年の更生、医療保護など、現在の公的福祉が担う機能の多くを自主的かつ献身的に代替していた。

役所の側が人員的にも予算的にもあまりに手薄であったため、宗教団体や日本赤十字社のような組織が、事実上の公的な福祉機能を担わざるを得ないという構造が存在していたのである。   

その後、第一次世界大戦後の急激な社会不安の増大や、世界恐慌による貧困の深刻化といったマクロ要因を背景に、従来の慈善事業や恤救規則では対応しきれない事態が生じた。

これにより、1929年（昭和4年）に恤救規則が廃止され、「救護法」が制定されるに至った。

同法によって初めて公的扶助の義務が確立し、救貧の責任が国にあることが明確化されたものの、依然としてその適用範囲や水準には制限的な性質が残されていた。

本格的な国家責任に基づく普遍的な福祉体制の確立は、1946年の日本国憲法の制定（特に第25条の生存権の規定）と旧生活保護法、そしてその後の福祉三法・福祉六法体制の確立を待たねばならなかった。   

2.2 行政の「情報センター化」と中間支援・民間委託の構造

戦後、憲法に基づく公的福祉が制度化されていく過程で、役所（行政）の役割は大きく変容した。

行政は制度を設計し、予算を確保し、対象者を認定する「情報センター」あるいは「統括窓口」としての機能を果たすようになった。

困窮した市民は、まず役所の窓口に行き、そこで法令に基づく要件審査を受けるというフローが確立されたのである。

しかし、高度経済成長を経て社会課題が多様化する中で、行政は自らの組織内の人員（公務員数）を無限に増やすことはできなかった。

そこで採用された手法が、予算化・手当化された事業費や人件費を外部の団体に拠出し、実務を委託するという形である。

具体的には、社会福祉協議会（社協）への補助金交付や事業委託、後年には権利擁護センターへの人件費を含む一切合切の運営委託、さらには厚生労働省が予算化した放課後児童クラブ（学童保育）等のNPO法人への委託などがこれに該当する。

このようにして、日本の福祉は「行政が制度と財源を担い、民間・中間支援組織が実務を担う」という強固な分業体制を築き上げてきた。

2.3 ボトムアップ型の運動と制度化のサイクル：「共同作業所」を事例として

一方で、行政による対象別の福祉制度が整備・委託されていく過程にあっても、行政の想定する「枠組み（要件）」からこぼれ落ちる人々に対する支援は、常に民間からボトムアップ的に立ち上がってきた。

その最も象徴的な事例が、1970年代以降に全国で自然発生的に展開された無認可の「共同作業所（あるいは共同保育所など）」の運動である。   

当時、精神科病院や武蔵療養所のような施設での院内リハビリテーションを経て退院可能となった障害者にとって、地域社会において日中を過ごす場所や就労の機会といった「受け皿」は皆無に等しかった。

行政による公的な施設の整備には法整備と予算措置という膨大な時間がかかる。

しかし、当事者や家族にとって生活の困難は「今日」目の前にある課題であった。

そこで、障害者自身やその家族、支援者らが自発的に集まり、資金を出し合って自主的に立ち上げたのが無認可の共同作業所である。   

これらの活動は当初、法的な裏付けを一切持たない純粋な市民活動（今日的な意味でのボランティアや当事者運動）であり、「行政がやらないなら自分たちで今日からやる」という切実なニーズに突き動かされたものであった。

しかし、その実態と地域社会における不可欠性が徐々に認知されるにつれ、行政側も無視できなくなり、やがて補助金や負担金という形で公金が投入されるようになった。

最終的には、これらの無認可作業所は障害者自立支援法（後の障害者総合支援法）等の法体系の中に組み込まれ、就労継続支援事業や地域活動支援センターとして完全に「制度化」されていったのである。

日本の社会福祉の歴史は、このように「制度の隙間を埋める民間の自発的な活動」が先行し、後から行政がそれに「予算と基準を与えて制度化していく」というサイクルの連続であった。   

3. 行政とボランティアの哲学的差異：「公平性」と「個別性」の対峙

前述の通り、行政が民間の活動を制度化し、公的な枠組みに組み込んでいく際、現場では必ず深刻なパラダイムの衝突が発生する。

それが、行政の根幹をなす「公平性・普遍性」の論理と、ボランティア（市民活動）の根幹をなす「個別性・自発性」の論理の決定的な差異である。

この差異について極めて明快な理論的枠組みを提示したのが、1995年の阪神・淡路大震災を契機とする「ボランティア元年」以降に展開された、大阪ボランティア協会の早瀬昇氏や林氏らによるボランティア論である。

当時の名古屋市役所をはじめとする各地の行政職員向け研修において語られた彼らの洞察は、現在の包括的支援を考える上でも色褪せない重要な視座を提供している。   

3.1 行政における「公平性」と「総合化」の論理

行政が提供するサービス（公的福祉）は、法の下の平等と公平性が大前提となる。

ある市民から「困っているから支援してほしい」という個別のニーズが提起された場合、行政職員は直ちに目の前の個人のためだけに特別な対応（特例的なサービス提供や予算措置）をとることは原理的に許されない。

行政は常に、「この要求を認めた場合、同様の要件を満たす対象者全員に対して等しく対応できるか」、「不公平が生じないか」、「将来にわたって一貫性が保てるか」という全体最適を考えてからでなければ動くことができない構造にある。   

したがって、伝統的な行政の文脈における「総合化」や「誰一人取り残さない」という概念は、「一定の要件を満たすすべての国民に対して、等しく均質なサービスメニューを用意し、要件から漏れる者がいないよう網を掛けること」として理解されてきた。

利用者が要件を満たせば平等に救済されるが、逆に言えば、既存のどの「属性（高齢、障害、児童など）」にも明確に合致しない複合的な課題を抱えた者は、担当部署が不明確となり、たらい回しにされ、結果的に網の目からこぼれ落ちてしまうという構造的弱点を抱えていたのである。

3.2 ボランティアにおける「個別性」と「当事者性」の論理

これに対し、ボランティアや市民活動の起点は、「個人の困りごと」に対する強い共感と自発性である。

ボランティアは、目の前に困っている特定の「その人」がおり、その人が「こうしたい、こうしてほしい」と願う夢や願い（個別具体的なニーズ）に共鳴したときに、即座に行動を起こすことができる機動性と柔軟性を持っている。   

ボランティア論の最も本質的かつ決定的な特徴は、「その場に来ていない人、出会っていない人に対する公平性や対応の責任を（一次的には）負わない」という点にある。

全体を俯瞰して万人に公平な仕組みを構築することよりも、まずは目の前の個人の課題解決に向けた「協働関係」を築くことが優先される。

早瀬氏が強調するように、ボランティア活動においては、市民が社会課題を傍観する第三者としてではなく、自ら悩み工夫する「当事者」として関わることが重要である。

支援を求める側（依頼者）もまた、自身の願いを発信するという意味で当事者（ボランティア）であり、両者は「助けられる側」と「助ける側」という固定的な関係を超えた、対等な協働関係を構築する。   

以下の表は、行政とボランティアという二つのパラダイムにおける特性の差異を構造的に比較したものである。

3.3 両者の相克と「制度の隙間」の発生

これまでの社会福祉政策においては、この二つのパラダイムは基本的に棲み分けられていた。

行政は「公平な制度」を設計し、民間（ボランティアやNPO）がその「制度の隙間」を埋めるという役割分担である。

しかし、この分業体制は、社会課題が極度に複雑化した現代において機能不全を起こし始めた。

例えば、「8050問題」のように、親の介護（高齢者福祉の領域）と子のひきこもり（生活困窮や精神保健の領域）が同時発生している世帯に対しては、単一の制度メニューを当てはめることができない。

行政から委託を受けた社会福祉協議会やNPOであっても、その委託費が「高齢者向け」や「児童向け」といった縦割りの財源（公平性のための分類）から出ている以上、契約の範囲外である複合的な支援を行うことが制度的・財政的に困難になるという事態が生じたのである。

ここに、行政の公平性を維持しつつ、ボランティア的な個別柔軟性をシステム内に取り込むという、全く新しい枠組みである「包括的支援」の必要性が強く立ち現れた。   

4. 「包括的支援」の現代的要請：重層的支援体制整備事業の展開と実践

このような時代的・構造的な背景のもと、厚生労働省によって新たに推進されているのが「重層的支援体制整備事業」である。

本事業は、行政の持つ「公平な基盤（予算と公的責任）」の上に、ボランティアやNPOが持つ「個別的かつ柔軟な対応力（属性を問わない関係性の構築）」を、一つの地域システムとして統合しようとする壮大な政策的試みである。   

4.1 重層的支援体制整備事業を構成する5つの事業

本事業は、以下の5つの事業を市町村において一体的かつ有機的に実施することで、包括的な支援体制を構築するよう設計されている。

これらの事業は独立したものではなく、互いに連動しながら一つのセーフティネットを形成する。   

第一に、地域の入り口となる「包括的相談支援事業」である。

これは、従来の分野別（介護、障害、子ども、生活困窮など）に分断されていた相談窓口の連携を深め、利用者の属性や世代を問わず、どのような相談であっても包括的に受け止める（いわゆる「断らない相談支援」）機能である。

行政が単なる情報センターとして特定の窓口へ誘導するだけでなく、支援機関のネットワーク全体で相談を抱える仕組みへと転換する。   

第二に、「アウトリーチ等を通じた継続的支援事業」が位置づけられる。

自らSOSを出せない、あるいは役所の窓口までたどり着くことが難しい潜在的な困窮者に対しては、窓口で待つという従来の公平な情報センター的アプローチでは対応できない。

そのため、支援者側から自宅訪問（アウトリーチ）等を行い、時間をかけて本人との信頼関係の構築から始める継続的な支援が行われる。

これは、ボランティア的な「当事者への歩み寄り」を制度化したものと言える。   

第三に、信頼関係が構築された後のステップとなる「参加支援事業」である。

既存の社会資源や就労支援制度の枠組みでは対応できない、複雑なニーズを持つ人々に対し、本人のアセスメントに基づき、社会とのつながりを作るための支援を行う。

これには、多様な働き方（福祉的就労や社会的企業での就労）やボランティア活動、地域の居場所への参加など、本人の状況に応じた丁寧なマッチングと定着支援が含まれる。   

第四に、これらの参加を受け入れる基盤となる「地域づくり事業」が展開される。

世代や属性を超えて交流できる場や居場所を整備し、地域住民同士の支え合いやボランティア活動を育成することで、地域のプラットフォームを形成する。個別の支援と地域社会全体の活性化を同時並行で進めるアプローチである。   

そして第五に、これら全ての重層的支援の中核（要）を担うのが「多機関協働事業」である。

複雑化・複合化した事例に対し、市町村の複数部署（福祉、保健、教育など）や関係機関（医療機関、NPO、社協など）が参集する「支援会議」等を開催し、相互の有機的な連携の下で役割分担を調整しながら、チームとして一体的かつ計画的に支援を行う体制を整備する。   

4.2 自治体における実践と移行に向けた環境整備

現在、全国の多くの自治体がこの枠組みを用いた体制整備を推進している。

例えば、京都府木津川市では、令和8年度（2026年度）に向けて多機関協働事業や参加支援事業などの拡充を計画しており、「庁内ネットワーク会議」や「重層的支援会議」を定期開催することで、縦割りの関係各課を横断的に結びつける体制の構築を図っている。

また、京都府舞鶴市や鳥取県大山町においても、将来にわたって支援の質と持続可能性を確保するための仕組みとして同事業が開始されている。   

国（厚生労働省）もこの新体制への円滑な移行を促すため、既存の施設（地域包括支援センター、相談支援事業所、自立相談支援機関など）を新たな施設整備費用をかけることなく拠点として共有・活用することを認めている。

さらに、参加支援、アウトリーチ、多機関協働という新たな機能に対しては、国が独自の財政支援（予算の範囲内での交付）を行うことで、地域の実情に応じた柔軟な事業実施を後押ししている。   

5. 原理の統合に向けて：「誰一人取り残さない」の再定義と中間支援組織の使命

重層的支援体制整備事業の全体像から見えてくるのは、伝統的な行政の「公平性（法と予算に基づく均質な対応）」と、ボランティアの「個別性（目の前の個人の困りごとを起点とする柔軟な対応）」を、いかにして一つの包括的なシステム内で共存・統合させるかという、極めて高度な命題に対する実践的な回答である。

5.1 「みんなで悩む」事業としての多機関協働と組織文化の変革

地域福祉論や福祉教育を専門とする原田正樹氏は、この重層的支援体制整備事業の真髄を「みんなで悩む」事業であると表現し、福祉教育を豊かにすることが地域を変えていく力になると断言している。

専門職、地域住民、そして行政の各部局が、自らの権限の限界や制度の壁を盾にして「それはうちの管轄ではない」と拒絶するのではなく、誰もが少しずつ「自分にできること」を持ち寄り、単独で解決できない課題に対しては「助けて」と言い合える風通しの良い組織文化を築くこと。

それこそが、最強の包括的支援体制の正体であると指摘している。   

この「みんなで悩む」というスタンスは、前述したボランティア論における「当事者性」を行政システム内部へと導入することに他ならない。

従来の行政職員は、市民の要求が「既存の制度要件に該当するか否か」を客観的・公平に判定する、ある種の超越的な第三者としての役割が求められていた。

しかし現代の包括的支援においては、多機関協働事業を通じ、行政職員自身も支援チームの一員（当事者）として現場に降り立ち、目の前の複雑な課題を抱えた「その人」のために何ができるかを、NPOや地域住民とともに悩み、制度の枠を超えてコーディネートしていく役割へと変容を遂げているのである。

5.2 中間支援組織の新たな重要性と高度なコーディネート機能

このパラダイムシフトの成功の鍵を握るのが、NPO法人、社会福祉協議会、権利擁護センターといった「中間支援組織」の存在である。

ユーザーの指摘の通り、これらの組織の重要性は今、改めてかつてないほどに高まっている。

中間支援組織は、公的な財源（委託費や補助金）を受け取って事業を運営し、行政と契約関係にあるという意味で「公的性格」を帯びる一方で、元来は市民活動やボランティア精神から派生した民間団体としての「個別柔軟性」を保持している境界的な存在である。

重層的体制のなかで、役所が単なる「公平な情報センター」から脱却し、実質的な支援のネットワークを構築するためには、現場レベルで個人の悲鳴に寄り添い（個別性の確保）、同時に複雑な専門機関や縦割り制度をつなぎ合わせる（総合化の担保）ための高度なコーディネート能力が不可欠となる。

中間支援組織は、行政のロジック（公平性、予算の適正執行、エビデンスに基づく評価）と、市民生活のロジック（個別具体的な苦痛、非合理的な人間関係、多様な夢や願い）という二つの異なる言語を通訳し、両者を結びつけるプラットフォームとして機能しなければならない。多機関協働において、主任相談支援員等を配置し、支援関係機関の役割分担を図る中核的な役割が彼らに期待されているのはこのためである。   

5.3 「誰一人取り残さない（No one left behind）」の意味のパラダイムシフト

以上の考察を踏まえると、「誰一人取り残さない」というスローガンの意味合いが、パラダイムの変遷とともに全く違ったものへと変化していることが理解できる。

これまでの伝統的な行政福祉の文脈における「取り残さない」とは、「すべての人に平等にサービスを受ける権利を保障し、同じ基準で普遍的な網を掛けること」を意味していた。

しかし、このアプローチでは、網の目をすり抜ける規格外の課題（8050問題など）は不可視化され、結果として最も支援を必要とする人々が実質的に取り残されるという矛盾を抱えていた。

これに対し、現代の包括的支援における「取り残さない」とは、以下のような実践の積み重ねを意味する。

すなわち、窓口で相談を待つのではなくアウトリーチによって自ら関係性を築きにいくという「ボランティア的個別性」をシステムに組み込み、既存の制度の隙間にある課題に対しては、多機関が協働してその都度『個別の支援ネットワーク』をオーダーメイドで組み上げる。

その結果として「誰一人孤立させない」状態を事後的に達成していくことである。

総合化とは、画一的なメニューの羅列ではなく、多様な主体の協働による「個別支援の総体」へと概念がアップデートされたのである。   

6. 結論：次世代型地域共生社会の展望と統合的アプローチの行方

本稿の網羅的な分析によれば、日本の社会福祉における「包括的支援」への潮流は、単なる行政サービスの合理化や再編ではない。

それは、明治期の恤救規則から始まり、長らく民間（宗教団体やボランティア、共同作業所運動など）が行政の不備を補完してきた歴史的経緯を踏まえた上で、行政と民間の機能的・哲学的統合を目指す歴史的な転換点である。

1990年代に大阪ボランティア協会の早瀬昇氏らが鋭く指摘したように、行政の「公平・普遍的」なアプローチと、ボランティアの「個別・自発的」なアプローチは、本来異なる原理に基づいて動いている。

しかし、社会の複雑化・複合化により、従来の「行政が制度を作り、民間が隙間を埋める」という二項対立的な分業モデルは限界に達した。   

現在進行中の重層的支援体制整備事業は、この二つの原理を架橋するための制度的基盤である。

行政が「断らない」という普遍的なセーフティネットの責任を引き受けつつも、実際の支援現場においては、中間支援組織を核とした多機関が協働し、「みんなで悩む」という個別的・当事者的なアプローチを採用すること。

これこそが、今後の地域共生社会実現に向けた必須の要件である。   

これからの社会福祉は、制度の網の目を細かくすることによって「取り残さない」ことを目指すのではなく、制度の隙間そのものを埋める人間的な「つながり（関係性）」を多層的に織り上げることで、真の包括的支援を達成していくことが求められている。

行政の公平性と市民の個別性が高次元で統合されたとき、日本の社会福祉は新たな次元へと進化を遂げるであろう。